Un paradigme perdu ? La « stabilité stratégique » hier, aujourd’hui, demain

Université Paris I Panthéon Sorbonne – Chaire Grands Enjeux Stratégiques Contemporains

Bruno Tertrais, Maître de recherche à la Fondation pour la recherche stratégique (FRS)
Membre du conseil scientifique de la Fondation Terra Nova.

La « stabilité stratégique » est une expression née de la guerre froide, qui n’avait pas de définition officielle à l’époque mais dont les principaux éléments étaient assez bien identifiés : avant tout, éviter une guerre nucléaire et, de manière subsidiaire, limiter la course aux armements. On peut l’entendre aussi dans un sens plus large, celui d’un cadre international permettant de limiter le risque de conflit entre grandes puissances et, au-delà, d’offrir une certaine prévisibilité du comportement des grands acteurs sur la scène mondiale.¹

Dans l’une ou l’autre de ces acceptions, la stabilité stratégique n’a jamais été, contrairement à une idée reçue, une affaire simple. Elle ne l’était pas au temps de la guerre froide. Elle était encore plus complexe et difficile à atteindre dans le contexte de l’après guerre froide. Et elle risque de l’être encore plus à l’avenir.

La stabilité stratégique hier

La stabilité stratégique au temps de la guerre froide était une question complexe et que l’on ne peut résumer au paradigme de la « destruction mutuelle assurée », c’est-à-dire à l’idée selon laquelle la vulnérabilité des territoires nationaux des États-Unis et de l’Union soviétique était la pierre angulaire de l’édifice stratégique visant à éviter la guerre.²

La stabilité stratégique n’avait aucune définition officielle. Comme le rappelle Thomas Schelling, qui ne fut pas pour rien dans l’émergence de ce concept, « nous savions tous ce que nous entendions par “stabilité”. Nous appelions généralement cela la stabilité de la dissuasion pas la “stabilité stratégique” ».³ Mais l’on peut dire qu’il s’agissait d’une part, d’éviter une première frappe désarmante (first strike stability) et de limiter les risques d’escalade en temps de crise (crisis stability) ; d’autre part, de manière annexe, d’assurer une certaine stabilité de la compétition stratégique (arms race stability). Le terme de « stabilité » dans ce sens classique apparaît pour la première fois dans un document officiel américain en 1969, à propos – et ce n’est évidemment pas un hasard – des négociations sur les armements stratégiques qui étaient alors ouvertes.⁴

Analystes et responsables politiques ont souvent la mémoire courte. On s’imagine volontiers qu’il a existé un « âge d’or » de la stabilité stratégique, basée notamment sur la vulnérabilité mutuelle, communément acceptée, des territoires nationaux respectifs. Que ce soit du point de vue de Moscou ou de celui de Washington, la stabilité stratégique n’a jamais été véritablement garantie. Les évolutions technologiques ont en permanence modifié les conditions de l’équilibre. Les deux parties ont eu leur part de responsabilité dans cette évolution.

Prenons d’abord le cas du risque de première frappe désarmante. D’un côté, les sous-marins lanceurs d’engins et la mise au point des carburants solides (qui limitaient le temps de préparation des missiles), ainsi que la limitation des systèmes antimissiles, ont favorisé un certain équilibre à partir de la fin des années 1960. Mais, de l’autre, l’apparition des missiles à têtes multiples, celle des missiles de croisière, et la précision croissante des missiles sont venus rapide- ment compliquer la donne. La crainte de la première frappe adverse est restée constante tout au long de la guerre froide ; et cela était vrai des deux côtés.⁵ De plus, Moscou n’avait pas réellement accepté le concept de « destruction mutuelle assurée », et ne voyait pas nécessairement le traité ABM (Anti-Balistic Missile) de 1972 comme un pilier fondateur de la stabilité stratégique.⁶

Il en est de même pour ce que l’on a appelé la course aux armements. Celle-ci s’est poursuivie jusqu’en 1987 (traité de Washington sur les Forces nucléaires intermédiaires, FNI, premier accord de désarmement nucléaire). Seule la fin de la guerre froide est venue inverser la course aux armements. La maîtrise des armements stratégiques n’était qu’un pis-aller : un effort utile, notamment en ce qu’elle permettait aux deux pays de mieux se connaître et de prévoir le comportement de l’autre, mais un effort aux conséquences pratiques limitées. D’abord parce qu’un seul accord de maîtrise quantitative des armements nucléaires a jamais été pleinement appliqué par les deux parties : l’accord SALT-1 (Strategic Arms Limitation Treaty), tant dans ses volets offensif que défensif (le traité dit « ABM »). Ensuite parce que cet accord ne fit que déplacer la compétition nucléaire vers les missiles à têtes multiples (ainsi que vers les armes de théâtre et les missiles de croisière), recréant la perception d’un risque de première frappe adverse ; autrement dit, le pilier de la stabilité nucléaire créait lui-même un risque d’instabilité... Ce n’est pas par hasard que Moscou avait vu la proposition américaine d’un traité sur les ABM comme une « heureuse surprise ».⁷ Pendant tout ce temps, on fit semblant de croire que l’équilibre stratégique reposait sur la comptabilité fictive proposée par la maîtrise des armements : les plafonds des accords SALT ne concernaient en effet que les missiles et non les armes nucléaires elles-mêmes.

Au-delà, on peut se demander quelle était la portée réelle de ces arrangements. Étaient-ils véritablement la clé de l’absence de conflit ou de crise nucléaire entre les deux Grands ? Comme le sou- ligne avec justesse l’analyste américain David Yost : « Le modèle de la vulnérabilité mutuelle qui était censé procurer la “stabilité de crise”, la “stabilité de première frappe”, et la “stabilité de la course aux armements”, était attirant et élégant, mais fondé sur de faux présupposés qui concernaient la similitude des doctrines et capacités des deux antagonistes ainsi que la manière dont les décisions d’entrer en guerre sont prises ; comme si les caractéristiques des postures de forces étaient le facteur décisif ».⁸

Dans son acception plus large – la mise en place de « règles du jeu international » communément acceptées – la stabilité stratégique n’était pas non plus garantie au temps de la guerre froide. La liste des crises graves des premiers temps de la guerre froide est bien connue : la Corée, Berlin, Cuba, etc. Bien sûr, les deux Grands ont ensuite su, avec succès, limiter les risques de guerre nucléaire accidentelle et de prolifération nucléaire (négociation du Traité de non- prolifération des armes nucléaires, 1968), et codifier l’équilibre européen avec la signature de l’Acte final d’Helsinki (1975). Mais l’ordre nucléaire mondial n’a cessé d’être mis en cause (par la France et par la Chine, puis par l’Inde). Quant à la mise en place de l’ordre européen dans les années 1970, il eut pour conséquence de déplacer la compétition américano-soviétique vers ce que l’on appelait alors le « Tiers Monde » : Amérique latine, Afrique, Asie centrale (Afghanistan). En Europe, ce n’est qu’après la fin de la guerre froide qu’ont été signés, après des décennies de négociations infructueuses ou avortées, des accords sur les Forces conventionnelles en Europe (FCE, 1990) et la vérification des activités militaires (Cieux ouverts, 1992).

Que ce soit dans son acception étroite ou dans son acception large, la stabilité stratégique de la guerre froide apparaît donc, rétrospectivement, comme une réalité complexe et mouvante, dont la traduction concrète aura été tardive et limitée.

La stabilité stratégique après la guerre froide

Au début des années 1990, la stabilité stratégique, dans les deux sens possibles du terme, a d’abord été consolidée par les grands acteurs de la communauté internationale. Mais elle a ensuite été rapidement mise en cause et fragilisée à la fois de l’intérieur et de l’extérieur.

La stabilité stratégique au sens classique a d’abord été consolidée par une gestion efficace, de concert entre Washington et Moscou, de l’éclatement de l’Union soviétique : multilatéralisation des accords de maîtrise des armements nucléaires START-1 (STrategic Arms Reduction Treaty) et ABM ; programmes d’aide à la réduction des arsenaux ; garanties de sécurité données aux républiques de l’ex- Union soviétique (memoranda de Budapest, 1994) ; adaptation du traité FCE (1999). Et la réduction des armements nucléaires a été accélérée par des gestes unilatéraux (Initiatives nucléaires présidentielles de 1991 et 1992) ainsi que par les traités de désarmement START-1 (1991) et START-2 (1993). À partir de ce moment, les deux pays, à la demande de la Russie, se référeront au traité ABM comme étant la « pierre angulaire » de la stabilité stratégique (expression qui n’apparaît nullement dans le traité). Il est vrai que les États- Unis étaient encore hésitants quant au déploiement de défenses stratégiques du territoire, même si l’Administration Clinton en avait endossé le principe sous la pression du Congrès.

Mais les États-Unis et la Russie ont ensuite fragilisé ce cadre, qui est rapidement apparu des deux côtés comme un carcan pour la promotion de leurs propres intérêts respectifs. Du côté de Washington, réticence à envisager de nouveaux formats de désarme- ment nucléaire et sortie du traité ABM, assortie du déploiement effectif de défenses antimissiles stratégiques sur les côtes occidentales du territoire américain. Du côté de Moscou, refus dans les faits de l’accord START-2 (qui mettait un terme au « mirvage » des missiles sol-sol lourds, considéré comme particulièrement « déstabilisant »), suspension de la participation du pays au traité FCE et possibles violations du traité FNI.

La stabilité stratégique au sens classique a aussi été fragilisée par la montée en puissance de nouveaux acteurs ayant pris une place importante dans la problématique stratégique mondiale : la Chine, bien sûr, mais aussi l’Inde, et dans une moindre mesure le Pakistan et l’Iran. Ces pays développent non seulement leurs moyens nucléaires, mais aussi leurs programmes de missiles (balistiques et de croisière) et, pour certains d’entre eux, des défenses antimissiles. L’idée d’une stabilité stratégique réduite aux deux puissances de la guerre froide n’a ainsi plus guère de sens aujourd’hui. Or, il est beaucoup plus difficile de gérer un univers stratégique véritablement multipolaire qu’un univers stratégique essentiellement bipolaire. D’autant plus que les relations de puissance sont dépendantes les unes des autres. La Russie s’intéresse à la Chine presque autant qu’aux États-Unis. L’Inde doit prendre en compte à la fois Pékin et Islamabad dans ses calculs, etc. Nouveaux acteurs, mais aussi nouveaux moyens : développement rapide de l’espace extra-atmosphérique (et renouveau des stratégies antisatellites) et du cyberespace comme nouveaux champs de bataille, et début de concrétisation du concept de Prompt Global Strike aux États-Unis (développement de moyens stratégiques de frappe conventionnelle rapide de précision). La stabilité stratégique n’est plus une question bipolaire, et elle est de moins en moins une question nucléaire.

La Chine et la Russie semblent craindre que l’Amérique ne soit à même de retrouver, comme aux premiers jours de leurs pro- grammes nucléaires nationaux, un avantage inédit : la capacité d’exercer une première frappe désarmante – et cette fois conventionnelle – sur leurs capacités nucléaires et l’invulnérabilité à une frappe de rétorsion. Il y a, dans la critique russe, une certaine dose de paranoïa mais aussi une grande part de politique : il convient de rappeler que non seulement Moscou continue de déployer un système de défense antimissile de sa capitale (équipé d’intercepteurs nucléaires), mais aussi que le retrait américain du traité (2002) n’avait fait l’objet, à l’époque, d’aucune critique notable. Washington a d’ailleurs de bons arguments techniques pour démontrer que ses systèmes, sur le sol américain et en Europe, ne menacent pas la dissuasion russe. En revanche, l’administration américaine se garde bien, pour des raisons de politique intérieure, de dire que les États-Unis n’ont pas l’intention de devenir invulnérables à une frappe chinoise.

Force est de constater que l’évolution des capacités américaines, combinée à la nature triangulaire des relations entre les trois pays (il n’y a pas d’alliance russo-chinoise en vue), est de nature à compliquer singulièrement la recherche d’une hypothétique stabilité stratégique au sens classique. Mais Pékin, de son côté, ne semble d’ailleurs pas avoir les idées très claires sur ce que devrait être la stabilité stratégique (de multiples définitions de celle-ci apparaissent dans les conversations sino-américaines), au-delà du mantra répété à l’envi sur l’impératif d’une limitation des défenses antimissiles américaines, ce qui ne l’empêche d’ailleurs pas de mettre en place les bases de son propre programme dans ce domaine.

L’évolution a été la même pour la stabilité stratégique au sens plus large du terme. On a d’abord assisté, dans les années 1990, au triomphe du système onusien : pendant une décennie, le concert des grandes puissances a fonctionné. En 1991, la transgression d’une norme importante – pas d’annexion de territoire par la force – a été sanctionnée efficacement. De son côté, le système européen de sécurité collective a été renforcé avec la Charte de Paris (1990), la création de l’Organisation sur la sécurité et la coopération en Europe (OSCE, 1994) et l’Acte fondateur Otan/Russie (1997). Le régime de non-prolifération nucléaire a été lui aussi consolidé : la Chine et la France se sont jointes au TNP, ce dernier a été prolongé en 1995 pour une durée indéterminée, et il regroupe désormais l’immense majorité des États de la planète. Les « zones exemptes d’armes nucléaires » couvrent l’ensemble de l’hémisphère sud. On pourrait ajouter à cette liste la consolidation du système juridique international avec la création de la Cour pénale internationale (CPI, 1998), etc. Mais ce cadre a lui aussi rapidement été fragilisé, à la fois de l’extérieur et de l’intérieur.

L’émergence de nouvelles puissances de rang mondial a débouché sur une contestation de l’un des piliers de l’ordre international, la coïncidence de fait entre le statut de membre permanent du Conseil de sécurité et celui d’État doté d’armes nucléaires au sens du TNP, « l’ordre des Cinq ». Ni le G-20 (dont la compétence est limitée aux questions économiques et financières), ni les formats spécifiques aux grands émergents (RIC, BRIC, BRICS, BRICSAM, IBSA...), ni l’Organisation de coopération de Shanghai (OCS) n’ont apporté de réponse à la demande, légitime, d’une réforme en profondeur de l’ordre international, symbolisée par l’inaccessible refonte du Conseil de sécurité. En parallèle, et non sans lien avec le domaine précédent (cas de l’Inde), trois nouvelles puissances nucléaires ont émergé en Asie, faisant disparaître pour de bon la fiction d’un ordre nucléaire consacré par le TNP, et la prolifération demeure un risque tangible au Moyen-Orient. Enfin, le terrorisme – essentiellement sous son incarnation djihadiste – s’est affirmé comme une menace déstabilisante à l’échelon stratégique, affectant, peu ou prou, toutes les grandes puissances (Chine, États-Unis, Inde, Russie).

L’ordre international a été aussi contesté de l’intérieur. En position dominante, les États-Unis ont refusé de se joindre à certaines conventions internationales contraignantes, que ce soit dans le domaine de la maîtrise des armements (Traité d’interdiction complète des essais nucléaires, 1996, Convention d’Ottawa interdisant les mines antipersonnel, 1997...) ou de la justice internationale (Traité de Rome, instituant la Cour pénale internationale). En 2003, ils ont choisi d’intervenir massivement en Irak dans des conditions juridiques discutées, au nom de la légitime défense préventive. Plus largement, les pays occidentaux sont loin d’avoir toujours respecté à la lettre le principe selon lequel toute intervention militaire hors cas de légitime défense ne peut s’effectuer qu’en vertu d’un mandat explicite du Conseil de sécurité : ce ne fut le cas ni pour l’intervention de l’Otan au Kosovo (1999), ni pour le renversement du régime libyen (2011), ni pour l’opération avortée contre la Syrie (2013). L’ingérence humanitaire n’est pas compatible avec la stabilité stratégique.

En lien avec ce qui précède, Moscou et Pékin ont mis un terme de fait à l’ère des grandes interventions consensuelles destinées à garantir les normes internationales humanitaires en apposant leur veto à des résolutions sur la Birmanie, sur le Zimbabwe et surtout sur la Syrie. Enfin, elles mettent en cause le paradigme de l’inviolabilité des frontières, en testant leurs voisins immédiats dans des zones contestées et en refusant, dans le cas de la Chine, tout arbitrage international sur la nature de leurs droits.

La stabilité stratégique demain

La crise ukrainienne contient les prémices de l’ouverture d’une nouvelle phase du débat stratégique international. Elle marque une étape au moins aussi importante que l’année 2001, et peut-être aussi importante que l’année 1991.

Avec l’annexion de la Crimée, la Russie a en effet renversé quelques-uns des principaux piliers de l’ordre mondial : la Charte de l’ONU, bien entendu, mais aussi les instruments qui avaient codifié l’ordre européen (l’Acte final d’Helsinki) et l’ordre post-guerre froide (l’Acte fondateur Otan-Russie et les memoranda de Budapest, 1994). La violation de l’Acte final d’Helsinki, dont l’inviolabilité des frontières est un élément central, est particulièrement grave, car elle nous ramène à une situation que nous n’avons pas connue depuis les premières décennies de la guerre froide. Comme le dit l’opposant Garry Kasparov, il faut cesser de dire que Moscou joue aux échecs. « Aux échecs nous avons des règles et clairement, Poutine n’a que faire des règles ».⁹ De ce point de vue, la crise ukrainienne rappelle les limites des traités et des normes internationales face aux ambitions de puissance, aux passions et aux émotions. Rétrospectivement, les lamentations russes face aux risques allégués de « déstabilisation de l’ordre international » par les États-Unis, un thème favori de la diplomatie moscovite tout au long des vingt dernières années, laissent songeur.

Cette politique de puissance rappelle davantage le XIXe siècle que le XXe siècle et apporte de l’eau au moulin de la thèse proposée par Robert Kagan il y a quelques années, celle d’un « retour à la normale » des relations internationales mais sans « concert des nations ».

ll reste à voir si le cadre nucléaire de la stabilité stratégique traditionnelle résistera à cette mise en cause des normes internationales de comportement. Moscou envoie sur ce thème des signaux contradictoires : résistance croissante à envisager, tant que les États- Unis seront dans une situation d’apparente supériorité stratégique, la poursuite du mouvement de désarmement nucléaire ; volonté de maintenir le canal bilatéral de négociation et de vérification, ne serait-ce que pour maintenir la fiction d’un ordre bipolaire bilatéral (le ministère russe des Affaires étrangères a d’ailleurs, en avril 2014, changé le nom du département pertinent en remplaçant « sécurité et désarmement » par « maîtrise des armements et non-prolifération ») ; tentation de dépasser, voire de violer le traité FNI, à la fois par le bas (missiles tactiques Iskander, probablement à capacité nucléaire et dont la portée pourrait contrevenir au traité) et par le haut (interrogation sur certains essais de missiles à moyenne portée conduits récemment par la Russie).

La stabilité stratégique n’a jamais été facile à atteindre et n’a toujours existé que de manière imparfaite et temporaire. Et évoquer la perte de cette stabilité stratégique rappelle l’expression quelque peu discutable de « dérèglement climatique » : le climat n’a jamais été « réglé », il a toujours été mouvant et évolutif, et rarement « stable ».

Dans le même temps, force est de constater qu’il n’y a pas eu de conflit militaire majeur entre grandes puissances depuis 1945. Il est possible que la dissuasion nucléaire ait joué un rôle « existentiel » dans cet état de fait, autrement dit qu’elle ait suscité une peur réciproque de la guerre même en l’absence du respect de normes stratégiques communément acceptées. On sait d’ailleurs maintenant, grâce aux archives et aux témoignages, que l’Union soviétique craignait tout autant une attaque occidentale que les alliés craignaient une attaque soviétique. Aujourd’hui, l’interdépendance économique et financière – entre la Chine et les États-Unis (commerce...), entre la Russie et l’Europe (énergie...) – joue probablement aussi un rôle important dans la prévention des conflits majeurs.

Nous entrons peut-être dans une ère de stabilité stratégique limitée, dans laquelle l’élément nucléaire continuera d’être un facteur de retenue, mais qui ne sera pas accompagnée par une stabilisation des relations internationales entre les grands acteurs. On pense à l’expression « stabilité laide » (ugly stability) proposée dès 1997 par l’analyste Ashley Tellis pour décrire la situation en Asie du Sud.¹⁰ À défaut de retrouver les voies et moyens d’une stabilité stratégique au sens classique, devenue encore plus complexe et difficile que par le passé, il peut être tentant d’adopter une nouvelle définition à la fois plus générale (s’appliquant à tous les acteurs nucléaires) et plus restreinte (limitée au franchissement du seuil nucléaire). C’est ce que font certains analystes anglo-saxons de la nouvelle génération – qui n’ont pas connu la guerre froide – tels que l’Américain Elbridge Colby (qui la décrit comme une situation dans laquelle aucun acteur n’est tenté d’employer ses armes nucléaires sauf dans des circonstances extrêmes, pour la protection de ses intérêts vitaux) et le Britannique James Acton (pour lequel il s’agit de rechercher la minimisation du risque d’emploi en premier de l’arme nucléaire).¹¹

Un dernier mot : la « stabilité » peut faire l’objet d’une critique éthique. Au temps de la guerre froide, elle signifiait le statu quo politique au détriment de la liberté des peuples, ainsi que le transfert de l’affrontement Est-Ouest dans le Tiers Monde, au prix d’une multiplication des conflits indirects. Aujourd’hui, comme on l’a dit plus haut, la stabilité stratégique n’est pas compatible avec l’ingérence humanitaire ; il faut parfois choisir entre les « intérêts » et les « valeurs »... Elle peut également signifier l’entente entre les Grands au détriment des petits : le pacte Molotov-Ribbentrop avait scellé le sort de la Pologne ; mutatis mutandis, la manière dont on parle parfois aujourd’hui de l’Ukraine aux États-Unis et en Russie rappelle les plus belles heures du condominium américano-soviétique. On connaît le vieil adage : « Quand deux éléphants se battent, c’est l’herbe qui est écrasée ; quand ils font l’amour, c’est pareil ».

Porter aux nues la stabilité stratégique, en faire le paradigme de l’ordre international, est donc non seulement discutable sur le plan politique, mais aussi douteux sur le plan moral.

¹Une distinction du même type est proposée par C. Dale Walton et Colin S. Gray, “The Geopolitics of Strategic Stability: Looking Beyond Cold Warriors and Nuclear Weapons”, in Elbridge A. Colby & Michael S. Gerson (dir.), Strategic Stability: Conten- ding Interpretations, Carlisle, PA: Strategic Studies Institute, février 2013.
² Pour une vue d’ensemble « sceptique » de la question de la stabilité stratégique au temps de la guerre froide voir David S. Yost, Strategic Stability in the Cold War. Lessons for Continuing Challenges, Prolife- ration Papers, Institut français des relations internationales, hiver 2011.
³ Thomas C. Schelling, “Foreword”, in Colby & Gerson, Strategic Stability: Contending Interpretations, op. cit, p. 7
⁴ Voir Michael S. Gerson, “The Origins of Strategic Stability: The United States and the Threat of Surprise Attack”, in Colby & Gerson, Strategic Stability: Contending Interpre- tations, op. cit., p. 36.
⁵ Voir Yost, Strategic Stability in the Cold War, op. cit., p. 38.
⁶ Avis Bohlen, “Arms Control in the Cold War”, Footnotes: The Newsletter of the Foreign Policy Research Institute’s Wachman’s Center, vol. 14, n° 7, mai 2009 ; David S. Yost, Soviet Ballistic Missile Defense and the Western Alliance, Cambridge, Harvard University Press, 1988, p. 88- 102.
⁷ William E. Odom, The Collapse of the Soviet Military, New Haven, Yale University Press, 1998, p. 71.
⁸ Yost, Strategic Stability in the Cold War, op. cit., p. 27-28.
⁹ “Garry Kasparov : “This isn’t Cold War chess, chess has rules – Putin doesn’t care about rules”, CNN, 3 mars 2014.
¹⁰ Ashley J. Tellis, Stability in South Asia, Documented Briefing, DB-185A, The Rand Corporation, 1997.
¹¹ Elbridge Colby, “Defining Strategic Stability: Reconciling Stability and Deterrence”, in Colby & Gerson, Strategic Stability: Contending Interpre- tations, op. cit. ; James Acton, “Reclaiming Strategic Stability”, in ibidem.